التوفيق بين أطراف المنازعات الدولية
الكلمات المفتاحية: التوفيق, لجنة التوفيق, المساعي الحميدة, تسوية المنازعات, المنازعات الدولية, أطراف النزاع, القانون الدولي العام.
1- مقدمة:
لم تتعرض اتفاقيتي لاهاي الأولى والثانية للجنة التوفيق, فهى - كفكرة اصطلاحية- تعتبر حديثة العهد نسبيا؛ ربما لعدم وجود فارق كبير بينها وبين التحقيق أو التحكيم اللتين نصتا عليهما الإتفاقيتين. ولم يعرفها المجتمع الدولي قبل نهاية الحرب العالمية الأولى عام 1919, وعلى وجه التحديد في عهد عصبة الأمم, فجاءت المادة 15 منها بأنه:" إذا كان هناك ظهور لأي نزاع بين أعضاء العصبة يمكن أن يؤدي إلى تمزق ( في علاقاتهم), لا يمكن تسويته بالتحكيم أو بالتسوية القضائية وفقا للمادة 13 ( من العهد نفسه, الخاصة بالمسائل التي يمكن تسويتها بالتحكيم أو الوسائل القضائية), فإن أعضاء العصبة يوافقون على رفع الأمر إلى مجلس الأمن ( للعصبة), ولأي طرف في النزاع قد يتأثر من مثل هذا النزاع بتقديم إشعار بوجود النزاع إلى الأمين العام, الذي يقوم بجميع الترتيبات اللازمة لإجراء تحقيق كامل وإعطاءها الإهتمام الكافي. ولهذا الغرض؛ فإن أطراف النزاع تقدم إلى الأمين العام, بأسرع ما يمكن, بيانات بقضيتهم مع كل الحقائق والأوراق ذات العلاقة, ويجوز للمجلس ( مجلس الأمن) أن يصرح فورا بنشرها. ويسعى المجلس إلى تحقيق تسوية للنزاع, وإذا نجحت هذه الجهود, يُدلي ( المجلس) بتصريح عام لإعطاء مثل هذه الحقائق والتوضيحات بشأن النزاع وشروط التسوية بحسب ما يراه المجلس مناسبا. فإذا لم يتم تسوية النزاع على هذا النحو المقرر, فيمكن للمجلس بواسطة الإجماع أو أغلبية الأصوات أن يقرر نشر تقرير يتضمن بيان وقائع النزاع والتوصيات التي يراها منصفة ومناسبة فيما يتعلق به". ويتضح من المادة السابقة أن مجلس أمن العصبة يقوم بدور توفيقي بين أطراف النزاع في أي نزاع يعجز أطرافه عن تسويته بالوسائل القضائية.
كما أدرجت العديد من المعاهدات الثنائية والمتعددة الأطراف نصوص بإمكانية عرض النزاع على لجنة توفيق. وجاء ميثاق الأمم المتحدة عام 1944 ليعدد التوفيق من ضمن الوسائل السلمية ( المنصوص عليها في المادة 33 منه) التي لأطراف أي نزاع, من شأن استمراره أن يعرض حفظ السلم والأمن الدولييين للخطر, أن يلجئوا إليها لتسويته. بل إن المادة 36 أعطت لمجلس الأمن, في أية مرحلة من مراحل نزاع من النوع المشار إليه أو موقف شبيهه به, أن يوصي بما يراه ملائما من الإجراءات وطرق التسوية. بل وأن يوصي بما يراه ملائما من شروط حل النزاع إذا كان استمرار هذا النزاع من شأنه في الواقع أن يعرض للخطر حفظ السلم والأمن الدوليين. كما أن لمجلس الأمن - وفقا للمادة 38 من الميثاق, إذا طلب إليه المتنازعين ذلك- أن يقدم إليهم توصياته بقصد حل النزاع حلا سلميا. ومن هنا بات واضحا أن من ضمن اختصاصات وسلطات المجلس القيام بدور لجنة للتوفيق بين الأطراف المتنازعة, وأن يقدم إليهم توصياته.
وعلى كل حال؛ وبالرغم من مزايا لجان التوفيق إلا أنها لم تعد لها اهتماما يُذكر في الوقت الحاضر؛ لتفضيل أطراف النزاع وسائل سلمية أخرى عنها مثل التفاوض؛ لأنه إذا كان جوهر فكرة لجنة التوفيق هو دراسة النزاع ثم اقتراح الحلول لتسويته, إذن ما الذي يميزها عن الوسائل الأخرى كالتفاوض حيث يقوم أطراف النزاع أنفسهم ( بواسطة ممثليهم) بدراسة النزاع واقتراح الحلول, أو الوساطة حيث يتدخل طرف ثالث ومحاولة تقديم الإقتراحات, أو التحكيم والتي تكادان تتطابقان في تشكيلها وإجراءاتها بل وتوصياتها, خصوصا إذا كان لأطراف النزاع أن يتفقا على خلو حكم محكمة التحكيم من أية قوة ملزمة.
2- تعريف التوفيق:
يمكن تعريف التوفيق بأنه: محاولة التوفيق بين أطراف النزاع؛ بواسطة لجنة تقوم بدراسة تفاصيله, وتنتهي بوضع تقرير يتضمن اقتراحاتها لتسويته. ومن هنا تتميز لجنة التوفيق عن الوساطة بأنها لجنة, كما أن الوساطة سياسية بحتة أقرب منها قانونية فنية سياسية؛ في حين أن لجنة التوفيق من طبيعة مختلطة: قانونية في عملها, وفنية في تخصصها, وقانونية سياسية في اقتراحاتها. وتتميز عن لجنة التحقيق بأنها تزيد في تقريرها باقتراحات وتوصيات تراها لتسوية النزاع. وعن التحكيم في أن هذه الإقتراحات غير نهائية وغير ملزمة, وإن كان للأطراف الإتفاق على عدم إلزامية حكم محكمة التحكيم. ولعل هذا ما يفسر - كما سبق وأشرنا- عدم اللجوء كثيرا إلى هذه اللجان في الوقت الحاضر؛ حيث أنها لا تتميز عن الوسائل السلمية الأخرى بمزايا خاصة. ومن تعريف التوفيق نوجز أهم عناصرها كالآتي:
أ - لجنة التوفيق:
يتم تشكيل لجنة التوفيق بواسطة أطراف النزاع أنفسهم أو بواسطة منظمة دولية [1] أو إقليمية, ويحدد أعضاء اللجنة بمعرفة أطراف النزاع أنفسهم أو المنظمة الدولية, وهم غالبا ما يكونوا من الخبراء المتمرسين بموضوع النزاع ولهم خبرة أكاديمية أو عملية في تسوية نزاعات مماثلة. وليس هناك عدد محدد لأعضاء اللجنة, والأمر منوطه إلى الميثاق المنشئ للمنظمة أو إرادة أطراف النزاع. ولا يشترط في عددهم أن يكون فرديا, وإن كان الغالب أن يكون كذلك ( حتى يسهل اتخاذ قراراتها: النصف + 1). وهذه اللجان قد تكون دائمة [2] أو مؤقتة تشكل بعد بدء النزاع وتنتهي بانتهاءه [3]. وقد تباشر اللجنة مهامها بناءا على طلب أطراف النزاع أو جهة ما ( منظمة أو أجهزتها ينتمي إليها الأطراف ووافقوا مسبقا على هذا الإختصاص), أو تباشر هذه المهام حتى دون أن يُطلب منها ذلك.
ب - دراسة تفاصيل النزاع:
بعد تشكيل اللجنة أو لو كانت مشكلة أصلا, تقوم بتحديد قواعدها الإجرائية؛ والتي غالبا ما تكون قريبة من نفس الإجراءات المتبعة أمام لجان التحقيق أو التحكيم. ثم تبدأ عملها بجمع المعلومات عن النزاع وتحليلها ومعرفة أسبابها وملابساته وظروفه ومطالب الأطراف ومصالحهم, ومقابلة أطراف النزاع والإستماع إلى آراءهم وعروضهم, واستدعاء الشهود, ومعاينة أماكن النزاع. وغالبا ما يكون اختصاص اللجنة في الخلاف على المصالح بين الأطراف دون الحقوق, وإن كان ذلك ليس شرطا دائما.
ج - تقرير اللجنة:
بعد انتهاء اللجنة من عملها ومساعيها تقوم بوضع تقرير يتضمن فيها اقتراحاتها التي تراها عادلة ومقبولة من أطراف النزاع وتراعي حقوقهم ومصالحهم, ثم تقوم بعرضها عليهم. وتقرير اللجنة بمقترحاتها وتوصياتها غير ملزمة لأطراف النزاع, بل إن لهم مطلق الحرية في القبول بهذه الإقتراحات أو بعضها أو رفضها برمتها.
3- القواعد النموذجية للجان التوفيق الدولية:
حتى نفهم تشكيل وسير عمل لجان التوفيق عن قرب تراءى لنا أن نشير إلى قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة بخصوص التوفيق؛ فشأنها شأن وسائل فض وتسوية المنازعات الدولية الأخرى وضعت الجمعية العامة " قواعد نموذجية" للتوفيق في المنازعات التي تنشأ بين الدول في قرارها رقم 50/ 50 ( عام 1995) جاء فيه:" إن الجمعية العامة, إذ ترى أن التوفيق يمثل طريقة من الطرق المذكورة في الفقرة 1 من المادة 33 من ميثاق الأمم المتحدة لتسوية المنازعات بين الدول, وأنه وارد في معاهدات عديدة, ثنائية ومتعددة الأطراف, فيما يتصل بتسوية هذه المنازعات, وأنه قد ثبت جداوه على الصعيد العملي؛.. توجه نظر الدول إلى إمكانية تطبيق القواعد النموذجية, المرفق نصها بهذه الوثيقة, كلما نشأ بين الدول نزاع وتعذر عليها حله عن طريق المفاوضات المباشرة؛.. ( وأهم هذه القواعد):
- م 1/1: تنطبق هذه القواعد على التوفيق في المنازعات التي تنشأ بين الدول, حيثما توافق تلك الدول بشكل صريح, كتابة, على تطبيقها.
- م 3: يمكن أن يكون هناك ثلاثة موفقين أو خمسة موفقين, وفي كلتا الحالتين يشكل الموفقون لجنة. م 4: إذا اتفق الطرفان على تعيين ثلاثة موفقين, يعين كل منهما موفقا لا يجوز أن يكون من رعاياه. ويعين الطرفان الموفق الثالث بإتفاق مشترك, ولا يجوز أن يكون حاملا لجنسية أيا من الطرفين أو لنفس الجنسية التي يحملها أي من الموفقين الآخريين. ويكون الموفق الثالث رئيسا للجنة. م 5/ 1: ( أما) إذا اتفق الطرفان على تعيين خمسة موفقين, يعين كل منهما موفقا يمكن أن يكون من رعاياه. ويعين الموفقون الثلاثة الآخرون, بالإتفاق فيما بين الطرفين, من رعايا دول أخرى ومن جنسيات مختلفة, ويتم اختيار أحد أولئك الموفقين بقصد أن يكون رئيسا.
- م 7: تسعى اللجنة, بصورة مستقلة وغير منحازة, إلى أن يتوصل الطرفان إلى تسوية ودية للنزاع. وإذا لم يتم التوصل إلى تسوية خلال النظر في النزاع يجوز للجنة أن تقوم بوضع توصيات مناسبة وتقديمها إلى الطرفين للنظر فيها.
- م 8: تقرر اللجنة ( قواعد) إجراءاتها. م 9: قبل أن تبدأ اللجنة أعمالها يعين الطرفان وكلاءهم ويبلغان أسماءهم إلى رئيس اللجنة. ويقرر الرئيس بالإتفاق مع الطرفين موعد الإجتماع الأول للجنة, الذي يدعى أعضاء اللجنة ووكلاء الطرفين إلى حضوره. ويمكن لوكلاء الطرفين الإستعانة بمستشارين أو خبراء يعينهم الطرفان لمساعدتهم. م 11: بمجرد أن تسمح المعلومات المقدمة من الطرفين بذلك, تقرر اللجنة بالتشاور مع الطرفين, ومع مراعاة الحد الزمني الوارد في الفقرة 24 بصفة خاصة, ما إذا كان ينبغي أن يدعى الطرفان إلى تقديم دفوع كتابية, وإذا كان الأمر كذلك, تحديد الترتيب والمهلات الزمنية لذلك. وكذلك المواعيد التي ستسمع فيها إلى وكلاء الطرفين والمستشارين إذا اقتضى الأمر ذلك. ويجوز أن تعدل القرارات التي تتخذها اللجنة في هذا الصدد في أي مرحلة لاحقة من الإجراءات. ومع عدم الإخلال بأحكام الفقرة 1 من المادة 20 لا تسمح اللجنة بأن يحضر وكيل أو مستشار لأحد الطرفين اجتماعا إلا إذا منحت الطرف الآخر فرصة لأن يمثل في نفس الإجتماع.
- م 12: يقوم الطرفان بحسن نية بتيسير عمل اللجنة ولاسيما ببذل كل ما في وسعها لتزويدها بكل الوثائق والمعلومات ذات الصلة. م 13: للجنة أن تطلب من الطرفين أي معلومات أو وثائق ذات صلة أو أي شروط تراها لازمة أو مفيدة. ويجوز للجنة أيضا أن تبدي تعليقات على الحجج المقدمة وكذلك البيانات أو المقترحات التي يقدمها الطرفان. وللجنة - أيضا- أن تلبي أي طلب يقدمه أحد الطرفين للإستماع إلى أشخاص يعتبر أن شهادتهم ضرورية أو مفيدة, أو لإستشارة خبراء.
- م 14: في حالة عدم اتفاق الطرفين فيما يتعلق بالوقائع يجوز للجنة أن تستخدم جميع الوسائل التي تتوافر لها, كالخبراء الإستشارين ( المستعين بهم في النظر في الجوانب التقنية للنزاع) أو لإجراء مشاورات مع الخبراء للتحقق من الوقائع.
- م 16: لأي من الطرفين, بمبادرة منه أو استجابة لمبادرة من اللجنة, أن يقدم, في أي وقت, اقتراحات لتسوية النزاع. ويبلغ الرئيس فورا إلى الطرف الآخر أي اقتراح يقدم وفقا لهذه المادة. ويجوز له في ذلك أن يبلغ أي تعليق تود اللجنة ابداءه على الإقتراح. م 17: للجنة, بمبادرة منها أو استجابة لمبادرة من أحد الطرفين, أن توجه أنظار الطرفين, في أي مرحلة من الإجراءات, إلى أية تدابير ترى أن من المستصوب اتخاذها أو يكون من شأنها تيسير التوصل إلى تسوية.
- م 18: تبذل اللجنة قصاري جهدها لإتخاذ قرارتها بالإجماع, غير أنه إذا تبين أن ذلك متعذر, يمكنها أن تتخذها بأغلبية أصوات أعضاءها. ولا يسمح بالإمتناع عن التصويت. وفيما عدا ما يتعلق بالأمور الإجرائية لايشترط لصحة القرار حضور جميع الأعضاء.
- م 20: يجوز للجنة, عند انتهاءها من النظر في النزاع, إذا لم يتم التوصل إلى تسوية كاملة, أن تضع توصيات مناسبة وتقدمها إلى الطرفين للنظر فيها. وتحقيقا لهذه الغاية, يجوز للجنة أن تجري تبادلا للآراء مع وكلاء الطرفين, ولها أن تستمع إلى الطرفين معا أو بشكل منفصل.. ويجوز للرئيس أن يضمن تقريره الأسباب التي ترى اللجنة أنها تدعو الطرفين إلى قبول التوصية المقدمة. ولا يجوز للجنة أن تدرج في تقريرها أي استنتاجات نهائية تتعلق بالوقائع, أو أن تبت بشكل رسمي في المسائل القانونية, ما لم يكن الطرفان معا قد طلبا من اللجنة أن تفعل ذلك. م 21: تقدم توصيات اللجنة إلى الطرفين للنظر فيها؛ بغية تيسير التوصل إلى تسوية ودية للنزاع. ويتعهد الطرفان بأن يدرسا تلك الأسس بحسن نية دراسة متأنية وموضوعية, وإذا رفض أحد الطرفين تلك التوصيات, وقبلها الطرف الآخر, وجب عليه إبلاغه كتابة, بالأسباب التي تحول دون قبلوها. م 22/ 1: إذا لم يقبل الطرفان بالتوصيات ولكنهما يريدان مواصلة الجهود من أجل التوصل إلى اتفاق يقوم على شروط مختلفة, يتعين استئناف الإجراءات., وتسري المادة 24 على الإجراءات المستأنفة. وتطبق الحدود الزمنية ذات الصلة, التي يجوز للطرفين, بالإتفاق فيما بينهما, تقصيرها أو تمديدها, بحيث تبدأ من أول اجتماع للجنة بعد استئناف الإجراءات.
- م 24: تنتهي اللجنة من أعمالها في الفترة التي يتفق عليها الطرفان. وأي تمديد لهذه الفترة يجب أن يوافق عليه الطرفان.
- م 25: تكون اجتماعات اللجنة مغلقة. ويمتنع الطرفان وكذلك أعضاء اللجنة وخبراءها الإستشاريون ووكلاء الطرفين ومستشاروهما, وأمين اللجنة وموظفو السكرتارية, امتناعا تاما عن إفشاء مضمون أي وثيقة أو بيان أو بلاغ يتعلق بسير الإجراءات ما لم يوافق الطرفان مسبقا على كشفها. ويتسلم كل طرف عن طريق أمين اللجنة نسخا مصدقا عليها من محاضر الإجتماعات التي كان هذا الطرف ممثلا فيها, وكذا أية أدلة وثائقية تتلقاها اللجنة وكذلك نسخا من تقارير الخبراء ومحاضر التحقيقات وأقوال الشهود.
- م 27: يمتنع الطرفان أثناء إجراءات التوفيق عن اتخاذ أي تدبير قد يؤدي إلى زيادة حدة النزاع أو إلى تفاقمه. ويمتنع الطرفان, بصفة خاصة, عن اتخاذ أي تدبير قد يكون له أثر ضار على التوصيات التي تقدمها اللجنة, طالما لم يرفض الطرفان أو أحدهما صراحة تلك التوصية.
- م 28/ 2: لا يعني قبول أحد الطرفين للتوصيات المقدمة من اللجنة, بأي حال من الأحوال, الموافقة على الإعتبارات القانونية او الموضوعية التي تكون التوصية قد قامت عليها".
[1] من ذلك قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194 عام 1948 بإنشاء لجنة توفيق - بناءا على اقتراح وسيطها الكونت برنادوت- مكونة من 3 دول أعضاء في الأمم المتحدة لتقرير وضع القدس في نظام دولي دائم, وعودة اللاجئين الفلسطينين إلى ديارهم, والقيام بوظائف الوسيط الذي اغتيل لحين تعيين بديلا له.
[2] وهو الغالب, مثل: " لجنة الوساطة والتوفيق والتحكيم" بمنظمة الوحدة الإفريقية, والتي تعتبر هيئة دائمة تساهم في حل المنازعات التي تثور بين الدول الأعضاء في المنظمة.
[3] مثل لجنة التوفيق الفرنسية - التايلاندية عام 1946, وتتلخص وقائعها في قيام فرنسا بمنح بعض أجزاء من الأراضي الكمبودية - التي كانت تحت سيطرتها- إلى تايلاند عام 1941, وحدث نزاع بين كمبوديا وتايلاند حول أحقية هذه الأراضي, وبناءا على اقتراحات بعض الوسطاء الدوليين تم تشكيل لجنة توفيق انتهت بإقتراح إعادة الأراضي الكمبودية إلى كمبوديا, وقبلت تايلاند الإقتراح ونفذته.
.................................................. ..................................................